2020.04.15
【处罚到人】“双罚制”是“处罚到人”题中应有之义

【处罚到人】“双罚制”是“处罚到人”题中应有之义

 今天
  “雙罰制”原本是刑法學上的概念,後來,其法律精神逐漸被行政法所吸收,是指對於單位或組織違法的,不僅應依法對單位實施行政處罰,而且還應當(或可以)對單位負責的主管人員和其他直接責任人依法給予行政處罰的法律責任制度。     在食品安全行政執法領域已有“雙罰制”的相關規定,但為瞭更好地落實“處罰到人”,食品安全領域的“雙罰制”還需進一步完善。本文從該制度建立的必要性、挑戰性以及對完善該制度的建議等方面進行探討分析。     防止責任泛化     在保障食品安全方面,食品生產經營者承擔主體責任是業內共識。食品安全領域的行政責任已有“雙罰”的制度安排,但是,針對單位成員的處罰以資格罰和自由罰為主。修訂中的《食品安全法實施條例》意圖從財產罰這一行政處罰種類入手,進一步引入針對單位和單位成員的“雙罰制”。如此規定,除瞭要進一步實現嚴懲重罰的初衷,也可以從以下幾方面理解這一制度設計的必要性。     第一,在企業可以追責單位內部成員的情形下,國傢權力的幹預是以企業管理失靈為前提的,即食品企業的發展導向依舊是“利益導向”和“問題導向”。這是指在食品企業的相關決策和行動中,依舊以利潤為優先考慮的目標,而僅在發生食品安全問題時,才在經濟和安全的權衡中重視後者。然而,食品安全是食品企業發展的底線,這意味著企業各類決策都應當考慮食品安全,並以此為出發點和落腳點。鑒於實務中的企業管理失靈理論,國傢的食品安全立法進一步以罰款此類涉及企業切身利益的制度來強化食品企業相關人員的合規管理。     第二,在明確企業義務和法律責任的同時,將違法行為的責任精確到企業內部的具體個人,也有助於通過責任的精準性和靶向性來防止企業作為整體被問責時存在的責任泛化問題。由企業在違法時以“代罰”的方式承擔具體個人的責任,不僅不利於通過問責來處罰真正有過錯的成員,還會導致企業背負過重的責任負擔而影響經濟的發展。因此,明確內部成員的責任也有助於產業的發展,防止陷入責任泛化所導致的“人人有責亦人人無責”的困境。     第三,食品安全是民生問題,也是政治問題。後者強調食品安全的重要性,並通過“處罰到人”這樣的具體制度設計回應人民群眾最為關切的問題。相應的,在法治中國的背景下,一個關切當事人權利義務的制度設計也需要從法律入手,即所謂的權責法定,以便為守法、執法和違法處罰提供法律基礎。     清晰辨明挑戰     在食品安全領域“雙罰制”的初始設計階段及後續的細化進程中,應當結合上述目的性和既有經驗,分析在法律規定和實務中存在的以下挑戰,以便更有針對性地進行完善。     第一,處罰客觀歸責的法律規定和行為可譴責性的認定。在既有的法律規定中,對食品企業相關人員在科以處罰時,並沒有規定主觀因素這一要件,即不考慮違法行為主體的主觀意願,如故意或過失。換言之,一旦違反行政法律法規的要求,就應該受到行政處罰。對此,一些理論研究認為,主體的主觀意願是對其進行處罰的要件之一,即行為人具有一定程度的主觀過錯是其行為具有可譴責性的前提。     第二,法律規定的抽象性和食品企業的復雜性。目前,“雙罰制”中涉及的有關單位成員包括主要負責人、直接負責的主管人員、食品安全管理人員以及其他直接責任人員。根據這一概要性的內容可以結合食品企業的具體組織安排來確認相應的日本亞洲歐美國產日韓av責任人。然而,目前的規定依舊沒有提供認定的標準,而更具挑戰的是,企業不同的組織框架,尤其是架構方面的不完善也為主體的認定增加瞭難度。 &n五月 丁香bsp;   第三,工資標準的抽象性和連帶性。在設計以工資為處罰額度的計算標準時,應當考慮到工資認定在實務中存在的困難,而且也會導致諸如用“1元工資”規避的可能性。此外,處罰會給違法者帶來一定的法律後果,而罰款便是財產上的減損。在這個方面,目前以工資為標準的多倍處罰不僅會導致被處罰者自身的勞務所得被剝奪,也會因為無限責任而殃及傢庭財產,繼而使得自身和傢庭的經濟均陷入困境。     細化制度安排     鑒於以上挑戰,筆者認為,可以從以下三個方面完善食品安全領域內的“雙罰制”。     第一,強化責任意識。食品行業有一定的專業要求,因此,對於從業人員,尤其是關聯直接責任的管理人員,應當從專業、資質等多個方面對其提出就職要求。相應的,借助崗位說明、培訓等方式可以強化這方面的責任意識。也因如此,問責的可譴責性可以建立在“明知”的過錯之上,而且可以是過錯推定,即在違法行為出現時,可以推定義務承擔者沒有履行自己的國產綸亂視頻義務;但若其可以舉證說明自己並沒有過錯抑或履行瞭職責的,可以免責。     第二,規范組織架構。一個清晰的崗位說明是以組織架構的規范化為前提的。實務調研表明,食品安全管理組織架構與職責是實施食品安全管理行為的基礎,決定企業對食品安全管理的高層基調,直接影響企業員工的食品安全意識和管理行為。就合規管理人員而言,當崗位說明意味著他們清晰自己的食品安全保障責任時,其所獲得的報酬也是與所擔責任面臨的風險是相對應的。但是,除瞭這一權利的收益,在利益和問題導向下的食品企業中,合規管理人員也需要相應的權力來確保決策和執行的合規性。例如,在出現分歧的時候,為瞭守住食品安全的底線,符合國傢法律法規要求,可以賦予諸如合規相關的責任人一票否決權。     第三,細化制度。關於“雙罰制”的既有規定還比較抽象,加之食品企業情況的復雜性,需要進一步細化既有概念和標準,包括直接責任的范圍、追加責任的條件、工資基準的計算。此外,結合實務,也有很多具體的內容需要進一步加以研究和規范。例如,如何針對同一個違法行為的兩個主體進行處罰,事後各自的救濟途徑如何安排等。